< 선거제도 이야기(2) - 석패율제가 뭐길래 >

그저께 올린
https://cdn.pgr21.com/freedom/83779 [연동형 비례대표제의 특징과 레소토의 시행착오]
에서 이어지는 선거제도 글입니다.

어제 3+1(바른미래,정의,민주평화,대안정치)에서 30석 캡을 받아들이는 대신 석패율제는 그냥 유지하자(이번에 석패율제가 비로소 나온 게 아니고 패스트트랙 원안에 석패율제가 있습니다)는 식으로 단일안을 내고, 더불어민주당은 30석 캡은 오케이하지만 석패율제는 안된다 해서 아직 협의가 안 되고 있다는 기사가 올라왔습니다.

그런데 2012년 더불어민주당의 전신인 민주통합당은 석패율제를 도입하자는 입장의 선봉에 서 있었습니다.
대체 이게 뭐길래 7년 전과 입장이 반대가 되었을까요?


1.
석패율이란 惜敗, 즉 아깝게 진 후보의 득표율입니다.
석패율 산정방식은 정하기 나름인데, 실제 시행하고 있는 일본은 당선자 득표수 대비 득표비율로 정합니다(이번에 올라간 패스트트랙 원안 방식도 이와 같습니다).
당선자가 10만 표를 얻었는데 자기가 9만 9천표를 얻고 떨어지면 석패율은 99%가 되는 것이지요.
※ 후보자들의 평균득표를 기준으로 한다든가 하는 방식도 가능합니다. 방식은 정하기 나름입니다.

석패율제는 현재 일본에서만 시행하는데, 비례대표명부에 지역구 후보를 중복입후보시키고, 그들끼리 경쟁시키는 제도입니다.

예를 들어 대구경북의 지역구 의석수는 27개인데요. 현행법의 253:47에 의하면 지역구와 비례가 대략 5:1이니까 대구경북권의 비례의석은 5석이 될 겁니다.
※ 현재 논의되고 있는 것은 준연동형이지만, 이하에서는 이해의 편의를 위해 현행 제도인 병립형으로 설명합니다.

3당 이하의 득표력 추정이 널뛰기할 수밖에 없어서 현실적으로 이 숫자대로야 안 나오겠습니다만, 일단 역대 총선결과에 준하여 대구경북권의 비례대표 제2투표에서 자유한국당이 55%, 더불어민주당이 35%를 얻었다고 가정하지요.
5석이니까 나머지 정당은 얼마가 나오든 비례의석이 없고, 자유한국당이 3석, 더불어민주당이 2석을 가져가겠습니다.

이때 명부 2번에다가 지역구 후보자를 몰빵하는 겁니다. 몰빵하는 숫자는 법으로 정할 수도 있고 정당에서 정하게 하는 방식도 있을 수 있겠지요.
※ 2번인 이유는, 1번은 여성할당이기 때문임

원래 우리나라의 구속식 정당명부는 중앙당에서 정하고 유권자는 선택권이 없는데요. 석패율제 하에서는 비례대표 명부에 대한 간접적인 투표가 일어나게 됩니다.

여기서 중요한 것은, 전체 지역구 후보자 중 "가장 아깝게 떨어진 후보 개인"이 당선되는 것이 아닙니다. 정당이 비례의석을 받아야만 경쟁에 들어갈 수 있는 것이죠.
예컨대 甲지역구에서 석패율 99%로 낙선한 바른미래당 후보가 있다고 하더라도, 바른미래당이 비례의석이 없으면 그냥 말짱꽝입니다.
이와 달리 乙지역구에서 석패율 60%로 낙선한 더불어민주당 후보는 그 이상의 석패율을 기록한 당내 경쟁자가 없다면 당선이 되겠죠(이에 따라 乙지역구는 지역구 의원이 사실상 2명이 됩니다 - 이는 이중등록이 관례인 독일도 마찬가지여서, 한 지역구에 의원이 2~3인인 경우가 꽤 많습니다).
결국 석패율 제도는 아깝게 떨어진 "지역구후보자 개인"의 구제제도가 아니고, "정당 내"에서 비례명부 순위를 결정하는 방식입니다.


1-1.
독일은 왜 안 할까요? 지난 글에서도 말씀드렸지만 독일에서는 중복입후보제만 시행하지요.
그런데 독일도 이 중복입후보제를 사실상 석패율제에 가깝게 운영하고 있습니다. 석패율이 높을 만한 후보를 상위순번에 공천하는 관행이 있거든요.
주별로 똑같지는 않지만, 대부분은 상위순번부터 한 번호씩 경선을 하는데 일단 추천위에서 번호추천을 하고, 그 다음에 도전자가 있으면 경선을 합니다. 그런데 추천에 있어서의 중요요소가 지역구 득표력입니다.
의외의 선전으로 득표율이 확 올라간 사람이 아니면 대부분의 석패율 상위자가 의원이 됩니다.
비례대표의원의 거의 전원이 지역구 낙선자입니다.
석패율이 높은데 자기편이 잘 해버리는 바람에 의회에 못 가는 경우는 가끔 있습니다. 해당 주의 자기당 지역구 당선자가 너무 많아서 비례추가의석이 0이면 석패율 예상 1번이어서 비례 1번을 받더라도 낙선하니까요.


2.
어제 더불어민주당이 반대를 했습니다만, 사실 이건 고 노무현 대통령이 계속 추진했었던 제도입니다. 계속 부산에 출마에서 장렬히 전사했던 그 경험에서 우러나온 것이었죠.
그래서 2012년까지는 거꾸로 민주통합당이 이를 추진했었구요. 정작 통합진보당은 반대를 했었습니다.
당시 통합진보당 이정희 대표는 한나라당이 수도권에서 망할 건데 석패율제 했다가는 나경원과 전여옥이 생존해서 국회로 들어온다고 쌍수들고 반대를 했습니다. 고 노회찬 의원도 당시 대변인으로서 반대입장을 냈죠.
이거 때문에 당시 후보단일화 논의가 엎어질 뻔 하기도 했습니다.

사실 더불어민주당의 영남지역 당원들은 이거 하고 싶을 겁니다. 근데 중앙당은 싫어하네요. 왜 입장이 바뀌었을까요?
그리고 2012년의 통합진보당과 2019년의 정의당 사이에서는 무슨 변화가 있었던 것일까요?


3.
다시 한번 전제하고 넘어가자면, 석패율제는 아깝게 떨어진 지역구후보자 개인의 구제제도가 아니고, "정당 내에서" 비례명부 순위를 결정하는 방식입니다.

위 예에서 보셨습니다만, 현행의 병립형 비례대표제 하에서 권역별로 쪼개면 비례의석이 몇 개 안 나옵니다.
거기서 석패율제를 하면 해당지역 2당만 좋습니다. 3당부터는 비례의석을 거의 못 받으니까요.
전국 단위 비례대표제를 하면 표를 모아서 계산하는데, 권역별로 쪼개면 그나마 몇 개 받는 비례의석이 더 줄어들 것 같으니 통진당은 이걸 받을 수 없었던 거죠.

2012년으로 돌아가 봅니다. 민통당은 어딜 가든 2당 안에 듭니다. 한나라당은 호남에서 2당이 못 됩니다. 통진당은 호남 빼고 2당 안에 못 듭니다.
이유가 어렴풋이 보이시죠? 통진당은 호남과 (배정의석수가 커서 3당 이하에게도 비례의석이 배분되는) 수도권을 제외하면 다 사표가 되는 것이니 받아들일 수가 없었죠.
석패율제 자체가 문제가 아니었던 겁니다.

그런데 이제는 준연동형이 되니까 계산방식이 달라집니다. 5석 안에서 비례의석을 나누는 것이 아니고 32석을 기준으로 의석수를 나눈 다음에 지역구 의석수를 빼는 방식이니까요.
자유한국당은 대구경북에서 비례대표를 한 석도 못 가져갑니다. 나머지를 다른 정당이 나누겠지요.
석패율을 적용해도 문제가 없는 상황이 된 것입니다.


4.
비례대표에 대한 선호가 낮은 사람들의 주된 이유는, 내가 관여하지 않은 절차에 의하여 당선자가 결정된다는 점에 대한 저항감이지요.
그런 점에서 석패율은 중앙당이 사실상 의원을 결정한다는, 구속식 비례명부의 단점을 피하는 명분이 있는 제도입니다.
전 글에서도 말씀드렸지만, 독일식 비례대표제에서 지역구 선거결과가 비례명부의 0번을 결정하는 기능을 한다는 것과 비슷한 맥락입니다.

2012년 당시 통합진보당이 반대했던 것은, 석패율제를 할 경우 위와 같이 비례의석이 줄어든다는 문제도 있긴 했지만, 하나의 문제가 더 있었습니다.
국민들에게 인지도가 낮은 당권파는 비례순위가 밀리고 참여계가 대거 입성한다는 것입니다.
당내경선을 하면 이기지만 유권자에게 맡기면 밀린다는 것이었지요.


5.
석패율제는 이론상으로 중진 구하기가 되진 않습니다. 그냥 지역구에서 득표를 많이 하면 비례경쟁에서 이기는 겁니다.
참여정부 당시 정무수석이던 유인태도 석패율제가 노무현 전 대통령의 유지였다고 밝히면서 "전여옥, 나경원 살려주니 반대한다고 하는 것은 석패율의 기본조차 모르는 것"이라고 반박하기도 했죠.

물론 언론에 많이 알려진 중진이 득표율이 높을 가능성이 있기는 한 것이니 전혀 틀린 말은 아닙니다.
그러나 속내는 그것이 아니지요.


6.
중진구하기용은 안된다는 명분을 내세운 더불어민주당의 진의는 겉으로는 밝히지 않은 점에서 찾아야 합니다.

석패율제는 소수당의 지역구 출마를 촉진합니다.
실제로 이중등록제이지만 석패율제 비슷하게 운영되는 독일을 보면, 비례대표로만 당선되는 3당 이하의 후보자들도 특별한 사정이 없는 한 모두 지역구에 중복입후보합니다. 득표성과가 다음 선거의 비례순위에 영향을 미치니까요.

단순다수대표 소선거구제 하에서는 당선가능성이 없는 소수당 후보는 나가든 말든 헛수고입니다. 이 때문에 원하지 않는 후보의 당선을 막기 위해 중도사퇴하기도 합니다.
※ 물론 현재도 소수당 간판으로 열심히 하는 분들이 있는데요. 줄세우기투표를 대비한 정당투표확보용이기도 하고, 다음 지선을 위한 이름알리기인 경우도 있습니다.

그런데 석패율제를 적용하면 지역구에서 끝까지 완주하는 것이 엄청나게 중요해집니다.
지역구 후보가 비례명부에서 석패율을 적용받으려면, 떨어지더라도 출마를 해야 하고, 최대한 1위와의 득표격차를 줄이도록 노력해야 되니까요.

2등 못하면 소용없는 것 아니냐고 생각하시는 분들도 있을텐데, 자기 당 내에서의 경쟁인 만큼 등수는 상관없습니다. 득표력이 중요한 것이니까요.
예컨대 위 대구경북에서 정의당이 비례대표 2석을 얻고 2번 자리가 석패율 자리라고 하죠.
甲구 : 당선인 자유한국당 7만표 / 2위 더불어민주당 6만표 / 3위 정의당 A 2만표
乙구 : 당선인 자유한국당 9만표 / 2위 새로운보수당 6만표 / 3위 정의당 B 2만표
丙구 : 당선인 자유한국당 12만표 / 2위 정의당 C 2만표 / 3위 우리공화당 1만표

이렇게 되면 다 똑같이 2만표씩 얻었고, 심지어 C는 2등까지 했습니다만 1위와의 차이가 크기 때문에 순위가 밀리고, A가 석패율이 가장 높아서 비례 2번으로 당선인이 됩니다.
더불어민주당이 가장 걱정하는 것이 바로 이것입니다. 6+2로 2를 주저앉히거나 사표심리를 자극하면 (2가 자유한국당으로 갈 가능성은 희박하니) 이길 수도 있었을 것 같은데(사실 단일화는 그다지 효과가 없는 방식입니다만 믿음의 영역이죠), 따로따로 나오니 자기당 후보만 떨어지고 자기당을 제외한 나머지 둘은 국회에 입성합니다.

즉 2012년(2016년에도 일부)에 있었던 단일화는 없거나 최소한에 그칠 수밖에 없는 것입니다.
더불어민주당이 그동안 써 왔던 "지역구에서는 정의당 찍으면 사표" 주장도 의미가 없게 됩니다.

이렇게 되면 석패율제 대신 비슷한 제도인 독일식 중복입후보제를 주장하는 이유가 명백하게 드러납니다.
이중등록제로 비례명부가 픽스되면 지역구에서 열심히 득표할 유인이 사라지니까요.
※ 위에서도 말씀드렸듯이 독일은 정당명부 선순위라고 해서 소선거구에서 대충 뛰지 않습니다. 다음 선거의 명부순위 결정에 영향을 미치니까요. 중앙당이 그때그때 기준을 달리 적용하는 우리나라 비례명부와는 다르지요.


7.
지난 글에서 뉴질랜드는 다수대표제에서 연동형 비례대표제로의 전환을 성공적으로 이루어냈다고 언급한 바 있는데요.
과연 쉽게 되었을까요? 뉴질랜드의 양대정당이 천사라서 3당 이하의 제안을 덜컥 받아서 선심을 썼을까요?
소수당이 아무리 주장해도 거대정당들은 까딱도 하지 않는데요. 이건 선진국이라고 다르지 않습니다.
묘한 선거결과가 반복되고, 선거에서 이겨보자고 거창한 말을 꺼냈다가 막상 이기고 나니 자기 말을 뒤집지 못하게 되는 상황이 여러 번 일어나다 보니 어쩔 수 없이 그렇게 되었는데요. 사실 천운에 가깝습니다.
선거제도에 대하여 정당이 내세우는 명분이 무엇이든간에 그 뒤에 숨은 속내는 자기 편 챙겨주기 위한 의석수 추구일 수밖에 없으니까요. .
지난 글에서 말씀드린 레소토와 알바니아에서 일어난 복사정당 꼼수짓도 마찬가지 맥락이지요.


원래 뉴질랜드 이야기로 월급도둑질을 하려 했으나, 석패율 보도가 나오다 보니 먼저 쓰게 되었네요. 뉴질랜드 이야기는 다음에 하도록 하겠습니다.